Dans un empire outre-mer en formation, la Couronne espagnole tente de contrôler les territoires conquis en s’appuyant sur des agents de l’État dévoués à l’image du licenciado Juan de Salmerón. Ce haut-fonctionnaire, très actif lors de l’élaboration des Nouvelles Lois de 1542-1543 favorables aux Indiens, a gravi les échelons de responsabilité intégrant alors le Conseil des Indes, le plus haut organisme décisionnaire auprès du roi d’Espagne.
Entre les défenseurs d’un système fondé sur l’exploitation des Indiens, symbolisé par l’encomienda et adoubé par les conquistadores, et leurs adversaires avec, en figure de proue, le religieux Bartolomé de las Casas, Salmerón se fait l’ardent défenseur d’une colonisation de peuplement plus respectueuse des indigènes, comme il l’a fait avec la fondation de Puebla au Mexique en 1531.
Étudier la carrière du licenciado Salmerón, c’est aborder deux thématiques essentielles liées l’une à l’autre : l’expansion du monde connu et la naissance de l’État moderne.